logo

Forslag til ny kommunelov (NOU 2016:4): Interkommunale samarbeid

Utvalget foreslår en generell hjemme for interkommunale samarbeid samt videreføring av vertskommuneløsningene. De foreslår også å avvikle dagens hjemmel for interkommunale styrer i kommunelov § 27 og erstatte dette med organisasjonsformen ”kommunale oppgavefellesskap” og en hjemmel for regionråd. Hvorvidt samarbeidet er et selvstendig rettssubjekt samt ansvarsforholdene mellom deltakerne, må nå avklares ved opprettelsen av samarbeidet. Interkommunale samarbeid er hjemlet i utkastets 6. del, kapittel 17-20.

Utvalget foreslår å lovfeste at kommuner kan samarbeide for å utføre felles oppgaver, og at slike samarbeid kan organiseres i regionråd, kommunalt oppgavefellesskap, vertskommu­nesamarbeid, interkommunalt selskap, aksjesel­skap, samvirkeforetak, forening eller på annen måte som det er rettslig adgang til, dvs. om særlovgiving ev. har egne løsninger for organisering av samarbeid, som for eksempel plan- og bygningsloven § 9-2.[1]

Kommunale oppgavefelleskap

Utvalget foreslår å ta inn en ny samarbeidsform i kommuneloven som er beregnet for produksjonssamarbeid: kommunalt oppga­vefellesskap. Denne vil erstatte dagens § 27 samarbeid. Organisasjonsformen gir  kommunene frihet til å velge egne løsnin­ger tilpasset det konkrete samarbeidet, men med mer regulering enn dagens rammer for interkommunalt samarbeid som ikke er organisert etter vertskommunemodellene.[2] Kommunene må ved etablering fastsette hvorvidt samarbeidet er et selvstendig rettssubjekt eller ikke, og ansvarsformen, som etter dagens regler er uklar, er nå foreslått hjemlet i loven.

Kommuner kan selv beslutte hvilke oppgaver de vil organisere innunder et kommunalt oppgavefellesskap, så lenge det ikke er lovmessige begrensninger for å samarbeide om den konkrete oppgaven.  Deltakerne kan derimot ikke gi et oppgavefellesskap myndighet til å treffe vedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a;

”…en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter)”

Dette med mindre vedtaket dreier seg om interne forhold i oppgavefellesskapet.

Deltakeransvar

Deltakeransvaret er som for interkommunale selskaper etter IKS-loven; ubegrenset proratisk. Dvs. hver enkelt deltaker hefter for en viss andel av oppgavefellesskapets forpliktelser (brøk eller prosent), som tilsammen utgjør fellesskapets totale forpliktelser. At ansvaret er ubegrenset betyr at det ikke kan begrenses til f.eks. å gjelde særlig angitte deler av oppgavefellesskapets forpliktelser eller begrenset oppad til en viss sum. Den enkelte deltaker hefter altså, innenfor sin ansvarsandel, med hele sin formue.

I forslaget er det også tatt inn det forhold at en deltaker, etter uttreden fra oppgavefellesskapet, fortsetter å være ansvarlig for forpliktelser oppgavefellesskapet hadde på uttredelsestidspunktet. Også der et oppgavefellesskap oppløses, vil deltakerne fortsette å hefte for oppgavefellesskapets forpliktelser etter oppløsningen.

Hva bør kommunale oppgavefellesskap benyttes til?

Utvalget foreslår kun minimumsregler og vurderer i forslaget at denne samarbeidsformen kun bør benyttes på mindre omfattende samarbeid hvor det ikke er grunn til å anta at det kan oppstå usikkerhet omkring juridiske spørsmål som er lovregulert i andre organisasjonsformer.

For eksempel vil det ubegrenset ansvaret for deltakerne i oppgavefellesskapet som foreslås, medfører at samarbeidene blant annet får gunstige lån. Dersom oppgavefellesskapet utøver økonomisk aktivitet i et marked, kan deltakerkommunenes ubegrensede ansvaret for samarbeidets forpliktelser, anses som statsstøtte etter EØS-avtalen.

Utvalget foreslår likevel ikke noen lovregulering av hvilke oppgaver som kan legges til oppgavefellesskap eller hvor omfattende samarbeid oppgavefellesskapet kan benyttes til, da de mener dette bør være opp til kommunene selv å vurdere.

Styringsorganer

I utkast til ny kommunelov foreslår utvalget et obligatorisk representantskap som oppgavefelleskapets øverste organ. I representantskapet må alle deltakerne være representert med minst én deltaker oppnevnt av kommunestyret og like mange varamedlemmer som deltakere.

Representantskapet kan selv opprette andre underordnede folke­valgte organer til styring av oppgavefellesskapet, hvor det ikke er nødvendig at alle deltakerne deltar. Representantskapet vil da ha instruksjons og omgjøringsrett overfor disse organene. Det kan også ansettes en daglig leder til å forestå den daglige ledelsen av oppgavefellesskapet.

Ev. ansvar for deltakere i styringsorganene?

Alle organene i oppgavefellesskapet vil etter lovforslaget være å anse som folkevalgte organer etter forslagets § 5-1, det vil da også gjelde for ev. styrer i oppgavefelleskap som er selvstendige rettssubjekt.

I utkastets § 5-10 er det pålagt å utarbeide et reglement for folkevalgte organer som fastsetter;

  1. organets virkeområde og eventuelle vedtaksmyndighet
  2. tidsperioden som organet er opprettet for
  3. eventuelle andre sentrale bestemmelser om organets virksomhet.

Det må da være viktig å nedfelle rammene for de ulike organenes myndighetsområde.

Hva da med ev. konsekvenser av å gå utover den delegerte fullmakten?

Et mindretall i utvalget (Hopsnes) foreslår en hjemmel for konsekvenser av vedtak truffet med hjemmel i lov av noen som har gått utover sin kompetanse, se utkastets § 5-12:

Er et vedtak som etter sin art finner sitt beslutningsgrunnlag i lov truffet av noen som ikke har fått delegert kompetanse til det, blir vedtaket ugyldig. Vedtaket er likevel gyldig hvis det er grunn til å regne med at kompetanseoverskridelsen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold eller hvis ugyldighet vil virke sterkt urimelig overfor en part i vedtaket.”

 Samarbeidsavtale

Utvalget foreslår en samarbeidsavtale som vedtas av kommunesty­rene i alle deltakerkommunene ved opprettelsen. Forslaget til hva avtalen skal inneholde, er kun de forhold utvalget mener er nødvendig for å skape den nødvendige avklaring mellom deltakerne for å sikre at oppgavefellesskapet tilfredsstiller visse minimumskrav til representasjon, organisering og lignende. Utover minimumskravene som foreslås, er det opp til de samarbeidende kommunene å vurdere om der er andre forhold de ønsker ta inn i avtalen. Utvalget foreslår at hovedregelen er at representantskapet selv kan vedta endringer av samarbeidsavtalen om andre forhold enn minimumsreglene som foreslås nedfelt i loven, med minst 2/3 av de avgitte stemmene.

I denne samarbeidsavtalen må selskapets rettslige status inn, dvs. det må stå hvorvidt oppgavefellesskapet er et selvstendig rettssubjekt eller ikke.  Jo større og mer omfattende et samar­beid er, desto viktigere er det at samarbeidsavta­len utvides med bestemmelser som i større grad regulerer ulike forhold som kan oppstå, og som krever en juridisk løsning. Her kan det sees hen til hva som står i IKS-loven.

Regionråd

Regionråd er en politisk samarbeidsform mellom kommuner som i hovedsak befatter seg med generelle samfunnsspørsmål som går på tvers av kommunegrensene i den regionen rådet representerer, og da spesielt regionalpolitiske saker. Et regionråd har i dag normalt ikke ansvar for å produsere tjenester til innbyggerne, selv om enkelte samarbeidstiltak også har slike oppgaver. Regionrådet er i liten grad tildelt direkte avgjørelsesmyndighet, men også det forekommer, for eksempel hvor regionrådet driver tilskuddsforvaltning. Hvilken myndighet og funksjon det enkelte regionråd har, beror altså på hvilken myndighet deltakerkommunene har gitt til rådet.

Et regionråd kan være et eget rettssubjekt eller ikke. Dersom regionrådet som sådan skal kunne ansatt personell, og også forplikter seg utad, må regionrådet organiseres som et eget rettssubjekt.

Etter utvalgets oppfatning er det viktig å regulere regionråd i kommuneloven for å klargjøre at kommunelovens regler om møteoffentlighet, saksbehandling mv. også gjelder for møter i regionrådets organer. Dette er viktig blant annet av hensyn til åpenhet og demokratisk deltakelse.

Deltakeransvar

Som for kommunale oppgavefellesskap.

Styringsorgan

Utvalget foreslår at det skal være obligatorisk å velge et råd som øverste folkevalgte organ i regionrådet, hvor alle deltakerkommunene skal være representert. Hvert kommunestyre velger kommunenss medlemmer og like mange varamedlemmer til rådet, og disse må velges blant kommunestyrets egne medlemmer.

Rådet kan opprette andre underordnede folkevalgte organer til styring av regionrådet. Rådet vil da ha instruksjonsrett overfor disse organene, og det vil kunne omgjøre vedtak disse organene treffer, i samme utstrekning som disse selv kunne ha omgjort vedtaket, tilsvarende for representantskap i kommunale oppgavefellesskap.

Samarbeidsavtale

Som for kommunal oppgavefellesskap skal det opprettes en samarbeidsavtale som skal vedtas i alle kommunestyrene i forbindelse med opprettelsen av regionrådet. Utvalget foreslår at hovedregelen er at rådet selv kan vedta endringer av samarbeidsavtalen om andre forhold enn minimumsreglene som foreslås i lovutkastet, med minst 2/3 av de avgitte stemmene.

Videre må deltakerkommunen, som for kommunale oppgavefellesskap, ta stilling til hvorvidt regionrådet er et eget rettssubjekt eller ikke og nedfelle dette i samarbeidsavtalen.

Forslag til overgangsregler for § 27 samarbeid

Det er i lovutkastet et forslag om at samarbeid etter dagens kml. § 27 må omdanne seg til regionråd eller kommunale oppgavefelleskap innen fire år fra lovens ikrafttredelse.[3]

Vedtaket om omdanning treffes av styret i samarbeidet med simpelt flertall, likeledes endring av vedtektene til samarbeidsavtale for regionråd eller kommunalt oppgavefellesskap. Om samarbeidet i forbindelse med omdanningen skal bli et eget rettssubjekt eller ikke lenger skal være et eget rettssubjekt, må vedtaket om dette ha tilslutning fra kommunestyrene i samtlige deltakerkommuner.

Ved omdanningen blir alle eiendeler, rettigheter og forpliktelser overført til det nye samarbeidet. Omregistrering i grunnbok og andre offentlige registre i forbindelse med omdanningen, foreslås gjort ved navneendringen. Dette innebærer at det ikke skal betales tinglysingsgebyr, dokumentavgift eller andre avgifter eller gebyrer som en følge av omdanningen. Dette gjelder ikke om det velges andre organisasjonsformer enn kommunalt oppgavefellesskap eller regionråd.

Hvis det nye samarbeidet ikke er et eget rettssubjekt, overføres eiendelene, rettighetene og forpliktelsene til én eller flere av deltakerkommunene. Hverken fordringshavere eller andre rettighetshavere kan motsette seg overføringen, og overføringen i seg selv vil ikke være grunn til at rettsforhold opphører. Dvs. kontrakter som er inngått vil etter omdanningen gjelde mellom disse og det nye organet; regionrådet eller oppgavefellesskapet.

Utvalget foreslår at et § 27-samarbeid som ikke er omdannet til en annen organisasjonsform eller oppløst innen fire år etter at loven trer i kraft, skal anses som oppløst.

Vertskommunesamarbeid

Utvalget velger å videreføre dagens vertskommune løsning, fordi KMD arbeider med å vurdere behovet for å harmonisere dagens vertskommunemodeller for å sikre bedre etterlevelse av de nye anskaffelsedirektivene som må implementeres i norsk rett. Dette fordi det etter en gjennomgang av direktivene, ble stilt spørsmål ved hvorvidt dagens vertskommuneløsning kan brukes på samarbeid innenfor alle typer lovpålagte oppgaver. Utvalget har ikke foretatt noen nærmere vurdering av om unntakene i anskaffelsesdirektivene vil kunne komme til anvendelse på samarbeid organisert som vertskommunesamarbeid.

Forslag til klageorgan for selvstendige rettssubjekt

Det har vært uklarhet om hvilket organ som er klageinstans for vedtak truffet av selvstendige rettssubjekt. Utvalget foreslår en ny tekst inntatt i forvaltningsloven § 28, annet ledd:

”For enkeltvedtak som er truffet av egne rettssubjekter etter overført myndighet fra kommunen eller fylkeskommunen, er klageinstansen en eller flere særskilte klagenemnder som er oppnevnt av det øverste organet i rettssubjektet.”

Om vedtaket er truffet av rettssubjektets øverste organet etter myndighet som er overført fra kommunen eller fylkeskommunen, vil Fylkesmannen være klageinstans.

 

 

 

[1] Se utkastets § 17-1.

[2] Se kommuneloven kap. 5A og forslag til ny kommunelov kap. 20.

[3] Se utkastets § 32-2.

 

Lovvforslaget leser du her.